Sveikatos apsaugos, kaip viešosios politikos srities samprata

Viešojo valdymo literatūroje galima rasti daug viešosios politikos apibrėžimų. Vieni autoriai viešąją politiką laiko valstybinių institucijų santykiais su aplinka (Albaekas, 2004, p. 34­35), kiti - valdžios pasirinkimu: ką nors daryti ar kam nors priešintis (Raipa, 2007, p. 19-20). Būtina viešosios politikos funkcija - užtikrinti priimtų įstatymų, nutarimų vykdymą. Todėl viešosios politikos pajėgumą ženkliai lemia politinių sprendimų realizavimas (Lane, 2000). Galima teigti, kad viešoji politika - tai visų pirma ilgalaikiai, strateginiai sprendimai ir veiksmai, tam tikros veiklos tąsa bei tikslų ir uždavinių įgyvendinimas. Svarbiausias viešosios politikos požymis yra tikslinga elgsena, veiksmas, veiklos pasirinkimas ir įgyvendinimas, politinių problemų sprendimas. Tiesiogiai viešoji politika dažniau suprantama tai, ką valdžios institucijos atlieka, o ne tai, ką yra numačiusios ar planuoja, ruošiasi daryti (pavyzdžiui, įstatymo priėmimas ar pakeitimas savaime negarantuoja to įstatymo įgyvendinimo sėkmės ir greitų pasikeitimų). Viešąją politiką rengia ir vykdo valdžios institucijos bei asmenys, dirbantys šiose institucijose; ne valdžios struktūros ir asmenys, atsakingi už tam tikrą veiklą, irgi veikia viešosios politikos procesus. (Lazutka, 2005). Viešosios politikos turinį ir veiklos kryptis geriausiai išreiškia priimami sprendimai, todėl viešosios politikos pajėgumą žymia dalimi lemia sprendimų rengimas ir jų įgyvendinimas, nes viešoji politika dažniau suvokiama pagal tai, ką valdžios institucijos atlieka, o ne pagal tai, ką yra numačiusios ar ruošiasi atlikti (Anderson, 1994, p. 46-49). Viešoji politika gali būti pozityvi (remiasi teisėkūra, įstatymų autoritetu) arba negatyvi (pasireiškia, kai valdžios institucijos yra nepakankamai aktyvios ir būtiniems politiniams sprendimams neužtenka reguliavimo taisyklių, nutarimų ar aktų) (Raipa, 2002, p. 12). Skiriami šie pagrindiniai viešosios politikos struktūros elementai:

1.       Materialinių vertybių paskirstymas konkretiems viešiems tikslams įgyvendinti, kuriuos įgyvendina valdžia; paskirstymas piliečiams turi būti vienodas pagal lytį, priklausymą interesų grupėms, ekonominę padėtį, gyvenamąją vietą ir kt.

2.       Netiesioginių vertybių, sąlygojamų pirmojo viešosios politikos elemento ir pasireiškiančių kaip netiesioginė nauda, šalutinių produktų arba poveikių, faktų, atsirandančių dėl viešosios politikos sprendimų, generavimas.

3.       Valdžios institucijų transferiniai sprendimai yra nukreipti į kurios nors visuomenės grupės poreikių subsidijavimą, perkeliant resursus iš vienos interesų grupės kitai, kuriai tuo metu subsidijavimas yra labiau reikalingas. Dažniausiai subsidijos tik paskirstomos, o jų naudojimą administruoja patys vartotojai.

4.       Tiesioginės išlaidos dažniausiai pateikiamos pinigine išraiška; jų dėka visuomenė gauna naudą, efektą ar poveikį.

5.       Papildomos išlaidos realizuojant viešąsias programas - elementas, leidžiantis susidaryti vaizdą apie netiesioginių, neesminių išlaidų modelį, kurį sąlygoja valdžios institucijos užprogramuotas tiesioginės naudos siekimas, realizuojant stambias viešąsias programas ir projektus.

6.       Nauda, gauta apribojimų, licencijų, reguliavimų dėka, atspindi išlaidų ir sukuriamų vertybių vertės priežastingumą, t.y. bazinius politinio proceso aspektus.

7.     Simbolinės išlaidos viešojoje politikoje apibūdina simbolinių skirstymų išlaidas bei
gaunamą vertę ir yra susijęs su tokiomis definicijomis kaip religija, ideologija,
demokratija.

8.       Piliečių dalyvavimas politikoje apima vertę, atsirandančių piliečiams įsitraukiant į politikos procesą ir pasirenkant parametrus bei galimybę gerinti savo socialines ir ekonomines pozicijas, tiek pat svarbias kaip ir dalyvavimas priimant sprendimus.

9.       Nesėkmės viešojoje politikoje (Raipa, 2002).

Darbo autorė pabrėžia, kad viešoji politika yra organizuotas tikslų ir programų parengimas bei racionalus jų įgyvendinimas, sprendžiant visuomenines problemas. Viešosios politikos turinį, veiklos kryptis labiausiai atspindi valdžios ir viešųjų institucijų priimami sprendimai, kuriuos valdžia pateikia išleisdama įstatymus, nutarimus, potvarkius, administracines taisykles ir kt. Kartu viešosios politikos rezultatyvumą lemia politinių sprendimų realizavimas, strateginių veiklos krypčių ir jų įgyvendinimo metodų sėkmingas parinkimas.

Viešosios institucijos, vykdydamos viešąją politiką, įsitraukia į socialinės politikos kūrimą bei vykdymą. Pagrindinis socialinės politikos bruožas yra tokia valstybės veikla, kuria siekiama gyventojų gerovės, jų poreikių tenkinimo, vertybių išsaugojimo ir išteklių perskirstymo. Todėl prieš pateikiant socialinės politikos definiciją, tikslinga apibrėžti gerovės valstybės sąvoką.

Gerovės valstybė reiškia padidėjusią valstybės atsakomybę savo piliečiams garantuojant materialinę gerovę; paslaugos, kurias teikia gerovės valstybė, yra įvairios, bet dažniausiai jos apima pensinį aprūpinimą, kompensacijas ligos ir nelaimingų atsitikimų atvejais, nedarbo pašalpas, sveikatos draudimą, motinystės pašalpas ir pan. (Smelser, 1994). Remiantis LR Konstitucija, būtent valstybė saugo savo piliečių prigimtines teises ir laisves į kokybišką, saugų, tvarkingą ir sveiką gyvenimo būdą. Siekiant tenkinti gyventojų poreikius, būtina perskirstyti išteklius vadovaujantis tam tikromis vertybėmis. Tai ir vadinama socialine politika (Lazutka,

2005).

„Socialinė politika - tai viešųjų institucijų vykdoma politika, skirta teisiškai reguliuoti visuomenės poreikius, kylančias problemas" (Toleikienė, Karpinaitė, 2008, p. 193). Socialinė politika apima šias sritis: edukacinę (švietimo) politiką, šeimos politiką, sveikatos politiką, būsto politiką, migracinę politiką, užimtumo politiką (nedarbo mažinimas), socialinę pagalbą. Viešosios institucijos, vykdydamos socialinę politiką, siekia kuo greičiau ir efektyviau panaikinti socialinę atskirtį ir pagerinti visuomeninį gyvenimą (Weinreich, 2006).

Darbo autorė teigia, kad šiandieninė visuomenė turi daug problemų: tai ir ilgalaikė priklausomybė dėl mažų pajamų, nuolatinis nedarbas, pavojingas, žemos kvalifikacijos darbas, menkas išsilavinimas, kompiuterinis neraštingumas, asocialios šeimos, negalia, prasta sveikata, priklausymas tautinėms mažumoms, rasizmas, alkoholizmas, narkomanija, informacijos stoka ir pan. Esant tokiai situacijai, daugelis visuomenės narių suteikia socialinei politikai atsakomybę už socialinių ir ekonominių problemų nustatymą, jų sprendimo paieškas ir įstatyminį pagrindimą. Taigi, socialinė politika yra tokia socialinių vertybių visuma, kuri apima gyventojų poreikių tenkinimą, išteklių perskirstymą iš turtingųjų vargšams.

Viena iš svarbiausių socialinės politikos vykdomų ir administruojamų sričių yra sveikatos apsauga. Žmonijos istorijoje dauguma individualių sveikatos problemų ilgainiui pasireiškė bendruomenių, šalių ar net pasauliniu mastu. Dauguma ligų buvo sąlygotos gyvosios aplinkos užteršimo, blogos kokybės vandens ir maisto vartojimo, menka sveikatos apsauga, skurdo ir pan. (Rosen, 1993, p.1). M. H. Merson ir kt. (2006) pateikia tokį sveikatos apsaugos apibrėžimą: „ligų prevencijos mokslas ir menas, ilginantis gyvenimo amžių, gerinantis ir efektyvinantis fizinę sveikatą, saugant aplinką, atliekant infekcijų plitimo kontrolę, šviečiant piliečius sveikatos apsaugos bei asmeninės higienos klausimais, organizuojant kokybiškas medicinines ir slaugos paslaugas ankstyvajai ligų diagnostikai ir vystant sveikatos apsaugos aparato darbą taip, kad pilietis gautų aukščiausios kokybės medicinines paslaugas".

Sveikatos apsauga pasižymi tokiomis savybėmis:

S  ji  naudoja  prevenciją kaip  pirminę  kišimosi   strategiją,  t.y.   ligų  prevencija, hospitalizacija, ligos atostogų suteikimas, apmokant ligos laiką ir pan.;

■        ji grindžiama moksline patirtimi, tyrimais, metodika (įskaitant epidiomologijos, biologijos mokslus, biostatistiką, ekonomiką, psichologiją, antropologiją ir sociologiją);

■        ji remiasi socialinio teisingumo filosofija (sveikatos draudimas turi būti naudojimas lygiai visiems, nepriklausomai nuo mokamų mokesčių dydžio);

■        ji yra susijusi su viešąja politika (turi stiprų poveikį daugumai viešosios politikos sričių, sujungiant ne pelno siekiančias organizacijas ir privatų sektorių) (Merson ir kt., 2006).

Darbo autorė teigia, kad įgyvendinant sveikatos apsaugą, yra vykdoma valstybės įstatyminėje bazėje nurodyta viešoji politika, kartu kuriama socialinė politika, kuri teisiškai reguliuoja visuomenės sveikatos poreikius, sprendžia kylančias sveikatos problemas. Taip yra kuriama gerovės valstybė, tenkinanti gyventojų poreikius, perskirstanti išteklius ir besivadovaujanti tam tikromis vertybėmis bei normomis.

Taigi, viešoji politika yra suprantama kaip valstybės valios išraiška, o socialinė politika yra viešųjų institucijų vykdoma politika, skirta teisiškai reguliuoti visuomenės poreikius, kylančias problemas. Viena iš viešosios politikos sričių — sveikatos apsauga, užtikrinanti kokybiškas prieinamas medicinines paslaugas visiems piliečiams, apimanti ligų prevenciją, piliečių švietimą asmens higienos ir sveikatinimo klausimais, ankstyvąją ligų diagnostiką, infekcijų plitimo kontrolę, sveikatinimo programų įgyvendinimą bei viešinimą. Tačiau tam , kad būtų tinkamai vykdoma sveikatos apsauga, būtina įgyvendinti įvairias programas, nukreiptas į visuomenės prevencinius sveikatinimo tikslus.

1.2.2. Prevencinės sveikatinimo programos, kaip viešosios politikos instrumento,

įgyvendinimo samprata

Lietuva, atgavusi nepriklausomybę, neturėjo į strateginį valdymą orientuotų politikų, programų, tikslų, duomenų, veikėjų, tai yra to instrumento, kuriuo būtų galima vertinti viešosios politikos įgyvendinimo lygį. Todėl iš pradžių viešoji veikla buvo organizuojama pagal šablonus ir pavyzdžius, kuriuos pasiūlė tarptautinės organizacijos. Per pirmąjį nepriklausomybės dešimtmetį buvo vykdomos Tarptautinio valiutos fondo, Pasaulio banko, USAID inicijuotos reformos ir programos, kurios buvo sutelktos į siekį stabilizuoti makroekonominę situaciją (Dvorak, Kaselis,

2011).

Vidurio ir Rytų Europos valstybėms įstojus į ES, imta perkelti struktūrinę ir sanglaudos politikas į valstybės politikas, kurios buvo įgyvendinamos per bendrą reguliavimo sistemą. Struktūrinės ir sanglaudos politikų programos apima grupę intervencijų, kurios per finansinių instrumentų mišinį ir daugelio skirtingų tipų finansavimo gavėjų galimybes yra nukreiptos į fizinę ir ekonominę infrastruktūrą, verslo plėtrą, žmogiškuosius išteklius, tyrimus, technologinę plėtrą ir inovacijas, aplinkosaugos tobulinimą, turizmo ir bendradarbiavimo plėtrą (Dvorak, Kaselis,

2011).

Taip Lietuvoje atsirado programinio valdymo sąvoka - „tai strateginis valdymas, vykdomas per tiksliai suplanuotas programas (projektus), kaip atskirus decentralizuotus, tačiau atskaitingus organizuotos veiklos vienetus, siejančius išteklius su nustatytais tikslais, taikant supaprastintus valdymo metodus" (Arimavičiūtė, 2005, p.  59-60).

Programinio valdymo esmė yra ta, kad svarbiausios valdymo funkcijos yra neatskiriamos viena nuo kitos ir sudaro integruotą valdymo sistemą. Integruota sistema programų koordinatoriams nurodo, ką kokia eilės tvarka reikia daryti jų programai pereinant prie strategijos sukūrimo, programos rengimo, biudžeto lėšų numatymo, struktūros nustatymo, stebėjimo, kontrolės ir vertinimo stadijas (Arimavičiūtė, 2005, p. 62-63).

Yra skiriamos šešios valdymo funkcijos, vadinamos programinio valdymo veikla:

S strateginis planavimas - sistemingas procesas programos tikslams nustatyti, strateginei situacijos analizei, susijusiai su veikla ir aplinka, atlikti, strateginiams sprendimams priimti;

• programos planavimas - valdymo priemonė, kai sukurta programa tam, kad koordinatorius, neviršydamas programos ribų, atliktų valdymo užduotis (problemos nustatymas, tikslų ir uždavinių apsibrėžimas, reikiamų išteklių identifikavimas, vadovybės pritarimo gavimas, objektyvaus pažangos vertinimo pagrindo sudarymas);

S struktūros nustatymas - organizacijos programinių ir organizacinių padalinių nustatymas, perdalijimas, įsteigimas nustatant valdžios, atsakomybės ir tarpusavio santykius;

S stebėjimas ir kontrolė - priemonės, kurios laiku įspėja apie galimas problemas ir leidžia imtis koreguojamųjų priemonių, nes kontrolės priemonės laiku pateikia ataskaitas apie tai, kas vyksta ar nevyksta, siekiant numatyti atitinkamus veiksmus ir sužinoti, kokios yra ar kokios gali kilti problemos ir sudaro atsarginius planus arba alternatyvas nenumatytiems ar klaidingai vykstantiems reiškiniams valdyti;

S vertinimas (analizė) - tai priemonės, skirtos išsiaiškinti, kaip vykdomi nustatyti uždaviniai ir kokios yra galimos pasekmės ar nesėkmės priežastys; vertinimo metodai padeda gauti objektyvius duomenis apie tai, kas buvo daroma praeityje, dabar ir kas bus daroma ateityje siekiant numatytų tikslų (Vasiliauskas, 2002, p. 24).

Pasak M. Arimavičiūtės (2005), programinis valdymas yra naudingas, nes „sukuria vientisą valdymo sistemą, kuri apima ne tik planavimą ir biudžeto paskirstymą, bet ir kontroliuojamų planų įgyvendinimą, analizę bei jų tikslinimą".

Darbo autorės teigimu, programinio valdymo teikiama nauda ir svarba įgyvendinant viešąją politiką yra didelė, nes programinis valdymas nustato arba pakeičia kiekvienos programos veiklos kryptį, orientuojasi į rezultatus, skatina aiškią ir griežtą atsakomybę už programos darbą, nustato individų ir organizacinių vienetų funkcijas pagal programas.

Kaip teigia A. Raipa, (1999), „dažnai strateginis planavimas perdėm tiesmukiškas. Reikia skirti strateginį planavimą nuo planavimo veiklos, kurią kuriais nors būdais vykdo visos organizacijos. Toks planavimas yra tiesiogiai susijęs su iškeltų uždavinių ir tikslų įgyvendinimų per tam tikrą laiką [....]. Strateginis planavimas kaip visuma sudaryta iš daugelio veiksmų, kurie lemia dabartinį organizacijos veiklos turinį. Tačiau strateginis planavimas, nors ir orientuotas į ateitį, turi svarbią užduotį - padėti tobulinti dabartinius sprendimus. Todėl galima sudaryti racionalų strateginio planavimo modelį" (p. 274) (žr. 5 pav.).

z^

TIKSLAI

POLITIKA PROGRAMOS

j

Zj

f    i • į • j

- • ■      • i-

* VEIKLA

5 pav. Racionalaus strateginio planavimo modelis

Šaltinis: sudaryta darbo autorės pagal Raipa, 1999.

Pateiktoje schemoje matoma programos vieta strateginio planavimo modelyje - kiekvienos problemos sprendimui yra iškeliamas tikslas, kurio įgyvendinimui nustatomos politikos, o jų įgyvendinimui - konkrečios programos, paremtos tam tikromis veiklomis. Darbo autorės nuomone, programa yra kiekvienos problemos sprendimo įgyvendinimo planas, kuris įgyvendinimas tam tikromis veiklomis.

Kiekviena viešosios politikos sritis suponuoja prielaidas programavimo specifiškumui, todėl ir sveikatinimo programos samprata pasižymi tam tikrais ypatumais ir rengimo etapais. Sveikatinimo programos turi formuoti sampratą apie sveikatą, kaip apie asmens ir visuomenės vertybes. Tokios programos turi formuoti teigiamą asmenų požiūrį į sveikatos stiprinimą, sveiką gyvenimo būdą. Jos reikalingos, siekiant įgyventi strateginius Lietuvos sveikatos programoje (Lietuvos sveikatos programa, 1998) numatytus atitinkamos trukmės tikslus, valstybės ilgalaikės raidos strategijos nuostatas (Valstybės ilgalaikės raidos strategija, 2002), atitinkamas strategijas bei kitas programas, susijusias su asmenų sveikata ir jos stiprinimu.

Sveikatinimo programos rengiamos, vadovaujantis šiais pagrindiniais principais:

S teisingumo - dėmesys skiriamas kokybiškam sveikatos ir kitų socialinių paslaugų suteikimui, ypač tiems, kurių labiausiai reikia; šiuo principu siekiama sumažinti socialinę atskirtį;

S veiklos suderinamumo - siekiama suderinti įvairių žinybų ir socialinių partnerių,

nevyriausybinių organizacijų veiksmus sveikatinimo klausimais, sutelkti išteklius; S holistiškumo - siekiama visuminio požiūrio į sveikatą, jai įtakos turinčią elgseną bei aplinkos veiksnius, tiek fizinius, tiek psichosocialinius (Nutbeam, 2000). Mokslinėje literatūroje išskiriami du sveikatinimo programų rengimo etapai - pradinis (parengiamasis) planavimo etapas ir pagrindinis planavimo etapas (Springett, 1998).

Pradinis (parengiamasis) planavimo etapas. Sveikatinimo programos planavimas prasideda nuo esamos situacijos įvertinimo (pradinių duomenų rinkimo). Šio etapo tikslas - nustatyti prioritetinę sveikatos problemą, ją veikiančius veiksnius ir pasirinkti tinkamus problemos sprendimo būdus.

Išsami situacijos analizė leidžia įvertinti išorinės aplinkos veiksnius, t. y. nustatyti savo stipriąsias puses ir galimybes, leisiančias užtikrinti programos sėkmę bei iš anksto įžvelgti silpnąsias vietas, bei grėsmes, galinčias būti rimta kliūtimi siekiant sveikatinimo programos tikslų. Įvertinus išorės veiksnius, atliekama vidaus veiksnių analizė, kuri reikalinga nustatyti rengiančios sveikatinimo programą institucijos ar institucijų galimybes, siekiant įgyvendinti trumpalaikius tikslus (uždavinius). Pastaruoju metu plačiai taikomas problemų analizės metodas, sutrumpintai vadinamas SSGG: įvertinamos stipriosios pusės (S), silpnosios vietos (S), galimybės (G). Pastarosiomis pasinaudojant silpnąsias vietas galima paversti stipriosiomis. Svarbu dar planavimo pradžioje aptarti grėsmes (G), kurios galėtų sutrukdyti pasiekti tikslą (Springett, 1998).

Pasak Springett (1998), sveikatinimo programos rengimo metu reikia numatyti programos įgyvendinimo vietą, įvardinti tikslinę poveikio grupę, nuspręsti, kas bus programos naudos gavėjai arba kam bus įgyvendintos programos priemonės turės teigiamos įtakos.

Darbo autorė pažymi, kad vidaus veiksniams priskiriamų veiksnių analizė leidžia institucijai, įgyvendinančiai sveikatinimo programą, numatyti tikslų ir uždavinių įvykdymo galimybes, taip pat parodo institucijos gebėjimą kovoti su esamomis kliūtimis, atsiradusiomis dėl išorės veiksnių.

Pagrindinio planavimo etapo metu galima pasinaudoti loginiu modeliu (žr. 6 pav.), padedančiu suprasti sveikatinimo programą - kas planuojama, kokios apimties programa, kokie naudojami ištekliai ir ko tikimasi pasiekti per nusistatytą trumpalaikį arba ilgalaikį terminą.

„ Tikslas - bendras, į tolesnį problemos sprendimą orientuotas siekinys" (Nutbeam, 2000). Tikslai turi nusakyti rezultatą, kurį norima pasiekti per tam tikrą laikotarpį, jie turi atitikti SSGG

analizės išvadas. Tikslams įgyvendinti programoje suformuojami „uždaviniai - tarpinis, tiksliai apibrėžtas laiku, konkretus ir pasiekiamas rezultatas" (Nutbeam, 2000). Kiekvienas programos tikslas turi turėti bent vieną uždavinį. Jeigu yra daugiau uždavinių, jie išdėstomi prioriteto tvarka. Programos rengimo metu įvertinami „ištekliai - tai, ko reikia planuojamai veiklai (priemonėms) atlikti, tai gali būti žmogiškieji ir finansiniai ištekliai" (Springett, 1998). Kiekvienam uždaviniui įgyvendinti numatomos „veiklos - priemonės, kurias reikia atlikti, siekiant įgyvendinti nustatytus programos tikslus ir pasiekti programos tikslą" (Springett, 1998). Priemonės turi būti susijusios su konkrečiu uždaviniu, priemonių skaičius priklauso nuo to, ką reikia atlikti uždaviniui įgyvendinti, kad įgyvendinus suplanuotas priemones, būtų pasiektas tikslas. Jei programoje numatyta veikla (priemonės) atlikta, tai gaunamas konkretus „rezultatas - pokyčiai, kurių galima tikėtis sėkmingai įgyvendinus programą" (Nutbeam, 2000). Rezultatai parodo, kas pasiekta per nusistatytą trumpą ar ilgą terminą.

Tikslas (-ai)

Ištekliai

Veikla (priemonės)

Poveikis

Rezultatas